一、行政规范性文件管理工作的目的和意义

依法依规管理行政规范性文件是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，也是维护国家法制统一、政令畅通的重要路径。行政规范性文件的依法管理，有利于从源头上防止违法文件的出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。

从理论的角度来说，行政规范性文件管理工作的目的是“规范政府抽象行政行为”。政府抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象制定普遍适用的规范性文件的活动。

我们管理工作的目的，就是针对政府制定行政规范性文件这一种抽象行政行为进行调整和规范。

关于管理工作的意义，就是把行政机关通过抽象行政行为行使的行政权力，关进制度的笼子，以维护和保障国家法制的统一，确保和实现国家政令的畅通，避免行政权力触碰和超越法制的底线和红线。

二、《实施细则》的出台背景

2018年以来，国务院办公厅先后印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）以及《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）等系列文件，不断规范和强化行政规范性文件的管理工作。

2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》其中明确提出：要加强行政规范性文件制定监督管理。依法制定行政规范性文件，严禁越权发文、严控发文数量、严格制发程序。建立健全行政规范性文件制定协调机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。健全行政规范性文件动态清理工作机制。加强对行政规范性文件制定和管理工作的指导监督，推动管理制度化规范化。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。

四川省和我们甘孜州的法治政府建设实施纲要都延续了国家的这一规定。

2022年3月1日，经省人民政府第93次常务会议审议通过的省政府规章《四川省行政规范性文件管理办法》（省政府第351号令）正式施行，《办法》进一步明确了行政规范性文件管理工作的操作流程。

2022年3月21日，经第十三届全国人民代表大会第五次会议审议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(第六次修正案)正式施行。此次修正案的内容中新增加了一条作为第七十五条，规定：“县级以上的地方各级人民政府制定涉及个人、组织权利义务的规范性文件，应当依照法定权限和程序，进行评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定，并予以公布和备案”。这一条文对规范性文件管理工作进行了法律层面的规定，而且是以宪法部门法的形式予以确定的，其重要程度可见一斑。

在以上背景下，我州的《实施细则》经第十三届州人民政府第6次常务会议审议通过，于2022年4月19日印发，5月20日起施行。

三、解读《实施细则》

下面对《实施细则》适用常见问题，进行综合性解读。

（一）什么是行政规范性文件？以及在工作中如何有效识别行政规范性文件？

广义的规范性文件是指对不特定主体的权利义务具有规范作用的文字材料的统称。它既包括宪法、民法典、地方性法规、地方政府规章等立法类文件，又包括最高人民法院、最高人民检察院出台的司法解释等司法类文件，还包括党章、团体章程等制度类文件，同时也包括各级行政机关出台的行政规范性文件。

狭义的规范性文件则特指行政规范性文件。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定：行政规范性文件是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、法定程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

《四川省行政规范性文件管理办法》和我州的《实施细则》的定义与国务院是一样的。

为了在工作中便于将抽象的概念转化为精准识别行政规范性文件的具体方法，我们归纳总结了行政规范性文件应当具备的五个特征。

第一个特征是主体特定性。即行政规范性文件的制定主体为特定主体，仅限于行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。在我州有权制定行政规范性文件的特定主体主要包括三类：第一类是州、县、乡三级人民政府；第二类是州、县人民政府的工作部门和派出机关；第三类是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

三类主体之外的其他所有临时机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构都没有行政规范性文件的制定权。这些部门可以起草行政规范性文件，但不能以自己名义制定和出台行政规范性文件。

州司法局于2021年印发了《关于公布州本级行政规范性文件制定主体正负面清单的通知》（甘司发〔2021〕19号），有需要的可以查阅。

第二个特征是内容涉他性。即行政规范性文件的内容约束力涉及的是公民、法人或者其他组织的权力义务。与此相对应的，行政机关内部执行的工作制度、管理规范、机构编制、会议纪要、请示报告、人事任免等文件都不属于行政规范性文件。在识别行政规范性文件的时候，需要重点关注文件的内容是否涉及了公民、法人或其他组织的权力义务。

《甘孜州党政机关国内公务接待管理办法》《甘孜州州级行政事业单位差旅费管理办法》《甘孜州政务公开目标管理考评办法》等文件的标题虽然都是管理办法，但是内容都是行政机关内部执行的工作制度或者管理规范，因此不属于行政规范性文件的范畴。

在工作实践中，有的文件看似行政机关内部执行的工作制度或者管理规范，但在具体条文中有个别条款涉及到了公民、法人或其他组织的权力义务。对于这类文件，应当视为行政规范性文件进行管理。

第三个特征是对象普遍性。行政规范性文件的内容约束力针对的是不特定的对象，而不是特定的对象。

《行政执法决定告知书》虽然是由行政机关出具的，内容也涉及到了公民或者法人的权力和义务，但是由于被告知的对象是特定的行政违法行为人，而不是不特定的公民或法人，因此《告知书》不属于行政规范性文件。

第四个特征是反复适用性。行政规范性文件可在文件有效期内反复适用。

《甘孜藏族自治州流动人口管理办法》对行政区域内流动人口的管理措施可以在文件的有效期内反复适用。

《关于召开<甘孜藏族自治州流动人口管理办法>制定听证会的公告》虽然也是行政机关发布的，内容也涉及到了公民参与听证的权力，但由于该份公告的效力是一次性的，不具有反复适用性，因此不属于行政规范性文件。

第五个特征是发布公开性。即行政规范性文件应当公开发布，没有公开发布的行政规范性文件不能作为执法和管理的依据。

对此，《甘孜藏族自治州人民政府办公室关于进一步规范公文公开属性的通知》（甘办函〔2020〕55号）规定：行政规范性文件，以及涉及公众利益调整、需公众广泛知晓或者需要公众参与决策的其他政策文件，应确定为“主动公开”。

在识别行政规范性文件的时候，我们重点需要关注“内容涉他、对象普遍、反复适用”这三个主要特征，主体特定和公开发布更多是行政规范性文件制定形式方面的特征。只有当五个特征同时具备，且制定程序和内容合法，才是合法有效，可以被执行的行政规范性文件，否则都会不同程度存在违法的风险。

（二）行政规范性文件有那些种类？分别都有什么管理要求？

根据《实施细则》第二条、第二十七条、第四十条等规定：行政规范性文件分为政府行政规范性文件和部门行政规范性文件。政府行政规范性文件是指州、县、乡三级人民政府及其办公机构以自己的名义制定的行政规范性文件；而部门行政规范性文件则是政府部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织所制定的行政规范性文件。

政府行政规范性文件的合法性审查和报送备案应当由同级司法行政部门承担。具体程序是：需要合法性审查时，起草单位应当将审核材料报送政府办公机构，由政府办公机构负责审核文件制定的必要性和所提交材料的完备性、规范性。符合要求的转送同级司法行政部门进行合法性审核；对没有必要制定的，直接退回起草单位；对材料不完备或者不规范的，退回起草单位或者要求起草单位在规定时间内补充材料、说明情况后转送同级司法行政部门进行合法性审核。需要报送备案时，由制定文件的政府或政府办公机构以自己的名义报同级人大常委会和上一级人民政府备案，具体工作由同级司法行政部门承办。

部门行政规范性文件的审查和备案参照政府行政规范性文件的程序，由本部门办公室和法规科具体承办。部门文件只需要报本级人民政府备案，由同级司法行政部门代政府接收备案材料，开展备案审查，提出备案意见。

行政规范性文件应当在公布之日起30日内报送备案。

（三）什么是重大行政决策？行政规范性文件和重大行政决策之间有什么区别？

根据国务院《重大行政决策程序暂行条例》《甘孜藏族藏族自治重大行政决策程序实施办法》相关规定，重大行政决策是指：决策机关依照法定职权，对关系本行政区域内经济社会发展全局、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大事项所作出的决定。

根据规定，上述的重大事项主要包括6种：

1.制定经济和社会发展等方面的重要规划、重大政策措施和工作计划；

2.制定生态环境保护、公共服务、城乡建设、社会保障、教育医疗、市场监管、乡村振兴、社会治理等方面的有关重大公共政策和措施；

3.制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；

4.决定实施的重大公共建设项目和制定行政管理体制改革的重大措施；

5.编制财政预决算，重大财政资金安排；

6.需要由决策机关决策的对经济社会发展具有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。

由此得知，重大行政决策与行政规范性文件之间，属于相互交叉的关系。

《甘孜州“十四五”规划》等这类文件属于且只属于重大行政决策，应当按照重大行政决策相关规定管理。《甘孜州最低工资标准》等这类文件属于且只属于行政规范性文件，应当按照行政规范性文件进行管理。

《甘孜州重点资源管理办法》，因其既具备行政规范性文件的五个特征属于行政规范性文件，又属于开发利用重要自然资源类的重大行政决策类文件。对于这类文件，按照相关工作要求，统一按照行政规范性文件进行管理。

（四）行政规范性文件和重大行政决策类文件在管理上有什么区别？

一是管理的依据不同。重大行政决策的管理依据主要是根据国务院的行政法规《重大行政决策程序暂行条例》和我州出台的《甘孜藏族自治州重大行政决策程序实施办法》（甘府发〔2021〕21号）。而行政规范性文件的管理依据则是国务院的系列文件和省政府规章《四川省行政规范性文件管理办法》以及《实施细则》。

二是制定主体不同。行政规范性文件的制定主体包括之前提到的三类主体，而重大行政决策的制定主体仅限于县级以上人民政府及其部门和乡镇人民政府，不包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

三是有关的制定程序不同。重大行政决策程序包括决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定和决策公布七个程序，其中的决策启动、专家论证、合法性审查、集体讨论决定四个程序是必经程序，公众参与、风险评估和决策公布这三个程序则需要根据具体决策内容而定。

行政规范性文件的制定程序，根据《实施细则》第十八条到三十八条规定，则有：立项—起草—征求公众意见—专家论证—风险评估—公平竞争审查—合法性审查—集体讨论—主要负责人签发—公开发布等10个程序。其中的征求公众意见、专家论证、风险评估和公平竞争审查也不是必经程序，需要根据文件内容而定。

四是合法性审查的规定不同。重大行政决策程序规定：决策草案提请决策机关讨论前，由决策承办单位直接向同级司法行政部门送交相关材料进行合法性审查。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关研究讨论。而《实施细则》规定：在制定政府文件时，起草单位应当向政府办公机构报送相关材料，由政府办公机构转交同级司法行政部门进行合法性审核。未经审核的，不得提交制定机关集体讨论决定。《实施细则》并没有规定审查不合法的，不得提交讨论。而是规定：对法律尚无明确规定的探索性改革事项，可以明示法律风险，提交制定机关讨论决定。

五是有效期和施行日期的规定不同。《实施细则》第十三条规定行政规范性文件要标注有效期，文件标题有“暂行”和“试行”二字的，有效期为2年，未标注“暂行”和“试行”的一般有效期为5年，因工作需要，经过说明以后文件的最长有效期不超过10年。《实施细则》第十二条规定行政规范性文件应当载明施行日期，具体到年月日。施行日期一般为：自文件公布之日起30日以后施行，但是因为保障国家安全、重大公共利益需要、不立即施行将有碍上位法执行的除外。

重大行政决策则未对有效期和施行日期作出明确的规定。

六是文件的后续管理规定不同。行政规范性文件要求在公布之日起30日以内向相关部门报送备案，重大行政决策目前没有备案的要求。行政规范性文件规定了印发后的定期清理和动态清理相结合的长效清理机制，而重大行政决策则要求开展决策后评估。行政规范性文件的监督为同级人大常委会和上一级人民政府的备案监督以及社会监督，对于违法文件制定机关可自行纠正或者由有权机关予以撤销。重大行政决策则规定了人大及其常委会的监督、上级对下级的监督、审计监督，还特别规定了重大行政决策实行行政首长负责制。

（五）行政规范性文件需要在哪些方面进行管理？

《实施细则》规定行政规范性文件的管理工作包括对文件的制定、备案和清理三个方面。

一是关于行政规范性文件的制定。《实施细则》第十八条到三十八条具体规定了行政规范性文件的制定流程。

关于文件制定，有7个问题需要注意：

1.《实施细则》第九条规定了可以制定行政规范性文件的情形，包括有三种：一是上位法对某一方面的行政工作还没有作出明确规定的；二是上位法的规定不够具体，需要进一步细化的；三是上位法授权制定的。

2.《实施细则》第十一条规定，行政规范性文件一般使用“规定”“决定”“办法”“细则”“公告”“通知”“通告”“意见”等名称,一般不使用“报告”“请示”“批复”“议案”“函”“纪要”等名称。

这一条属于一般性的规定，正如前文介绍过的，界定一份文件是否属于行政规范性文件，不仅要看文件名称，更需要注意是否具备行政规范性文件的5个特征，尤其要关注是否具备内容涉他、对象普遍、反复适用这3个特征。

3.《实施细则》规定公开征求意见的时间一般不少于30日，经缩短期限说明后最短也应该不少于7日。重要的涉企文件应当听取有代表性的企业等管理对象的意见。符合《实施细则》第二十一条规定的4类情形，可经起草单位负责人书面同意后采取非公开的形式征求意见。

4.专家论证、风险评估、公平竞争审查这三个程序刚才也提到了不是必经程序。但是当行政规范性文件的内容涉及专业性、技术性较强时，则需要进行专家论证；文件内容关系群众切身利益且可能造成较大稳定、安全类社会影响，则需要开展风险评估；文件内容涉及产业发展、招商引资、招投标、政府采购等事项时，需要启动公平竞争审查。

5.关于集体讨论，《实施细则》第三十四条规定，经集体讨论需要进行重大修改的草案，应当在修改后重新进行合法性审查。在实际工作当中，我们建议对于集体讨论后所有进行过修改的行政规范性文件在正式印发之前都再次征求审核部门的意见建议。

6.签发，《实施细则》第三十五条规定，行政规范性文件应当由主要负责人签发。这也是与其他非行政规范性文件的不同处之一。

7.发布，《实施细则》第三十六、三十七、三十八条规定了发布形式、标准文本和政策解读，其中第三十六条第二款规定，未经公布的不得作为行政管理依据。

二是关于行政规范性文件的备案。《实施细则》第三十九条至第五十条规定其流程为：报送备案—备案审查—出具备案意见。

备案审查属于事后审查，基本与合法性审查相同，是由接受备案的工作部门对备案文件的合法性和合理性进行审查。

备案意见根据审查情况，分为准予备案/限期纠正/指定补正/不予登记四种。审查通过的，应当统一登记编号准予备案；经审查，文件的制定程序或内容违反规定的应当要求限期纠正；报送的备案材料不齐全的应当要求指定补正；非行政规范性文件报送备案的应当不予登记。

三是关于行政规范性文件的清理。《实施细则》第五十一条至第六十条规定清理工作应当采取定期清理与动态清理相结合的方式。

州级目前每两年开展一次定期清理工作。动态清理是指根据上位法的变动，随时清理涉及变动领域的行政规范性文件。

清理工作应当形成清理结果，并且公开发布。

（六）那些文件需要合法性审查？以及合法性审查的工作重点是什么？

应当进行合法性审查的文件主要有三类：一是重大行政决策类文件，应当按照国务院《重大行政决策程序暂行条例》和《甘孜藏族自治州重大行政决策程序实施办法》进行合法性审查；二是行政规范性文件，应当按照《四川省行政规范性文件管理办法》《甘孜藏族自治州行政规范性文件管理实施细则》进行合法性审查；三是动态调整行政权力类文件，应当按照《四川省权责清单管理办法》进行合法性审查。

对于州政府需要集体研究的合同、协议等其他涉法文件，我们采取委托州政府法律顾问，以法律意见书的形式为我们进行把关。

合法性审查工作主要是对文件的制定形式和制定内容进行审查。

1.关于制定形式部分的审查。

重点是对文件的制定主体、制定程序、施行日期、有效期限进行审查。在实际工作中，需要注意以下几个方面：

一是将议事协调机构作为行政规范性文件的印发主体；二是需公开征求意见的未开展公开征求意见或公开征求意见期限不符合规定；三是应当进行专家论证、风险评估、公平竞争审查的文件，未开展相关工作；四是文件的生效日期为印发之日或者印发之前，不符合应当在印发30日后施行的规定；五是文件标题为试行或暂行，内容当中的有效期却规定为5年或5年以上；六是行政规范性文件按“依申请公开”或者“不予公开”的形式发布。这些文件制定形式方面的问题，都不符合现行的管理规定。

2.关于制定内容部分的审查。

《实施细则》第十条对行政规范性文件的内容作出了六项禁止性规定。这也是对内容部分合法性审查的工作重点。

一是不得增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;

二是不得增设行政许可、行政处罚、行政强制等事项,增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;

三是不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;

四是不得超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;

五是不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的政策措施, 包括违法设置市场准入和退出条件、影响商品和要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为等;

六是不得有其他不符合法律、法规、规章和国家政策的规定。

由于在合法性审查过程中涉及到的上位法包罗万象，因此《实施细则》第三十一条规定，司法行政部门的审核时限为收到完整材料之日起算5-15个工作日，最低不少于5个工作日。因此起草部门应当提前备齐送审材料，计划好送审和上会的时间，以确保审查工作的质量和效率。